土地洪氾風險課題-烏溪流域整體改善與調適規劃
一、土地洪氾風險課題說明
(一) 土地易積淹與淹水潛勢區位
參考「烏溪水系逕流分擔評估規劃」及國家災害防救科技中心(NCDR)之淹水潛勢圖資,當烏溪流域發生降雨量500mm/24H(約50年重現期距)情境時,淹水潛勢如圖1所示。其顯示烏溪流域內之淹水潛勢區位集中於筏子溪兩岸、南屯溪環中路、大里溪下游兩岸及貓羅溪兩岸一帶,淹水深度約0.3~2m。此外,參考109年度臺中市、南投縣水災危險潛勢地區保全計畫中,位於都市計畫區中重大淹水地區及積(淹)水潛勢區熱點位置包括臺中市南屯區楓樹里、中和里、烏日區五光里、霧峰區五福里、本堂里、南投縣南投市營南里、軍功里、振興里、草屯鎮南埔里、雙冬里及國姓鄉石門村、國姓村、乾溝村、福龜村、大旗村、埔里鎮大城里、清新里、同聲里、水頭里、枇杷里、杷城里、向善里、房里里、鐵山里、福興里、牛眠里、史港里。
圖1 烏溪流域淹水潛勢圖
(二) 淹水潛勢區位範圍內之國土功能分區及都市計畫土地使用分區劃設情形
以定量降雨24小時500mm情境下,淹水深度30公分以上之範圍,套繪前述高淹水潛勢區位與烏溪流域最新國土功能分區及都市計畫土地使用分區劃設情形,如圖2~圖9所示。
(三) 中高危險破堤段淹水範圍內國土功能分區與都市計畫土地使用分區劃設情形
參酌109年「烏溪水系風險評估」成果,針對中高危險度堤段模擬破堤淹水範圍,並選取破堤淹水影響範圍較大之筏子溪馬龍潭堤防、旱溪聚興堤防及舊廍路堤、大里溪中平路堤、貓羅溪振興堤防、樟平溪大埤堤防、眉溪12處堤防與南港溪7處堤防等之淹水範圍與最新國土功能分區圖層進行套繪,如圖10~圖18,淹水範圍多位於「城鄉發展地區第一類」,其次為影響「農業發展地區第二類」。
另套疊前述破堤淹水影響範圍較大之中高危險度堤防與都市計畫土地使用分區圖層,其中臺中市筏子溪左岸馬龍潭堤防、旱溪聚興堤防、舊廍路堤及大里溪中平路堤之破堤淹水影響範圍多位於烏日市區、 北屯區及東區之既有建成地區,其建物密集,影響程度較高;而位於南投縣貓羅溪振興堤防、樟平溪大埤堤防與南港溪溪北一號堤防與溪北二號堤防之破堤淹水影響範圍土地使用分區則以農業區與行水區為主,故影響程度較低。
(四) 推動逕流分擔實施範圍
三河局110年完成「烏溪水系逕流分擔評估規劃」針對烏溪水系提出實施逕流分擔實施範圍如中興段排水集水區、惠來溪及南屯溪排水集水區及隘寮溪支流南埔路排水支線集水區,並針對四種降雨情境200mm/24hr、350mm/24hr、500mm/24hr及200mm/3hr(單位降雨均大於100mm/hr)進行模擬逕流分擔效益評估。
無法推動逕流分擔適用條件但有淹水潛勢之排水,提出優先辦理治理規劃/檢討及治理計畫,如臺中市政府后溪底排水、南投縣政府苦苓腳排水幹線等6條排水或非工程措施之中和排水。
圖2 大里溪下游淹水潛勢區位與國土功能分區模擬套繪圖
圖3 貓羅溪淹水潛勢區位與國土功能分區模擬套繪圖
圖4-烏溪上游與北港溪下游淹水潛勢區位與國土功能分區模擬套繪圖
圖5-眉溪與南港溪下游淹水潛勢區位與國土功能分區模擬套繪圖
圖6-烏溪流域內(大里溪與筏子溪交會處)淹水潛勢區位
圖7-貓羅溪淹水潛勢區位與都市計畫土地使用分區套繪圖與都市計畫土地使用分區套繪圖
圖8-北港溪淹水潛勢區位與都市計畫土地使用分區套繪圖
圖9-南港溪與枇杷城排水幹線淹水潛勢區位與都市計畫土地使用分區套繪圖
圖10-臺中市筏子溪左岸馬龍潭堤防破堤淹水影響範圍與國土功能分區模擬套繪圖
圖11 臺中市旱溪聚興堤防、舊廍路堤及大里溪中平路堤破堤淹水影響範圍與國土功能分區模擬套繪圖
圖12 南投縣貓羅溪振興堤防與樟平溪大埤堤防破堤淹水影響範圍與國土功能分區模擬套繪圖
二、土地洪氾風險課題評析
(一) 民眾對於淹水程度認知差異大且對改善與調適等觀念認識有限 (B1)
氣候變遷所導致之極端降雨使洪災風險增加,除了由公部門角度就各級空間計畫、土地使用管制規則等方面進行各項規劃管制外,民眾對於淹水程度認知及改善與調適等觀念的改變調整,與其願意採取之調適措施,方為提升承洪韌性的關鍵,其對於公部門提出各項非結構式減災措施,包括如土地管制措施、NbS、農地在地滯洪等各項承洪調適策略之接受度與配合度,皆一定程度影響土地洪氾調適之成效。然而,民眾對於淹水程度認知差異大、對非結構式減災措施成效存疑,甚至普遍認為改善淹水僅為政府責任等,均有相當影響。
(二) 流域內高淹水潛勢地區、高破堤危險堤段淹水範圍與國土功能分區間之競合(B2)
高淹水潛勢範圍包含有城鄉發展地區第一類及第二類之三,應將其列為關注區位。城鄉發展地區第一類為都市計畫土地,包括住宅區、商業區、工業區、公共設施用地等都市發展用地,農業區內亦有農業生產及部分工廠、倉庫等使用,以及規劃中高鐵臺中車站門戶地區整體開發地區。淹水對於市民生命及財產將產生重大威脅,為保障私有土地之開發權益與價值,應透過公有土地或公共設施發揮逕流分擔功能,或規範私有土地之開發建築型態、落實整體都市地區出流管制措施;而城鄉發展地區第二類之三(如:擬定臺中市大平霧地區都市計畫(原擴大大里)主要計畫案、擴大臺中市大平霧地區都市計畫(大里夏田產業園區)、新訂烏日溪南都市計畫),以及中長程未來發展地區(如:烏日、霧峰、大里、太平周邊地區「產業加值創新走廊」、擴大彰化都市計畫二期發展區、南投縣福興農場擴建範圍與擴大埔里都市計畫等)屬重大建設及開發許可計畫範圍,面臨高風險防洪問題,建議應重新評估開發之需求,或透過新訂都市計畫針對可能淹水範圍妥善配置公園綠地或滯洪設施,避免規劃開發建築土地。
此外,農業發展地區第五類為都市計畫區內尚未有都市發展需求,但符合農業發展地區第一類優良農地性質之都市計畫農業區,如芬園都市計畫北側部分農業區雖具備優良農地特性,但位於高淹水潛勢範圍,建議應依據其受淹水影響程度,可思考規劃為農田在地滯洪區,降低周遭淹水潛勢。
(三) 流域內面臨淹水風險所對應之土地管理工具(B3)
依據烏溪流域土地洪氾風險現況分析,顯示流域內部分土地因洪氾災害造成其與目前劃設之國土功能分區存在競合或使用管制應予調整強化等情形。目前正值國土計畫推動之際,而國土計畫法可資運用之工具包括流域特定區域計畫、縣市國土計畫之部門空間發展計畫、成長管理策略、氣候變遷調適策略及土地使用管制規則等,均可用以協助烏溪流域土地洪氾之調適規劃與執行推動,然而各項土地管理工具之法源、適用時機與條件、具體執行作法為何,應透過系統性的彙整梳理,對應不同流域課題之性質,進而提出國土計畫檢討或各項土地使用管制修訂之建議內容,俾將如出流管制、逕流分擔及農田在地滯洪等防洪策略具體落實於國土規劃中。
(四) 可供逕流分擔利用之公共設施用地有限(B4)
本計畫盤點烏溪流域都市計畫區內之逕流分擔可利用空間,成果如圖19所示,烏溪流域範圍內因涉及臺中市及南投縣核心發展區,公共設施用地總計達2,836處,面積約3,633公頃,然而公共設施用地現況已開闢利用者不易提供作為逕流分擔空間(例如學校如何兼顧學童使用安全問題);而未開闢公共設施用地因受限於地方政府徵收用地財源有限,刻正針對尚未取得之公共設施保留地進行專案通盤檢討,檢討後無需求之公共設施用地將還地於民,且逕流分擔公共設施用地之分布與集水區及淹水地區之間未必能相互配合。因此,都市計畫公共設施空間雖應評估提供逕流分擔空間之可行性,然實際推動執行因涉及中央、地方政府與各目的事業主管機關之協調,短期內可供逕流分擔利用之公共設施用地有限,建議應思考於新訂擴大都市計畫之規劃及整體開發過程中納入出流管制與逕流分擔之思維。
依據烏溪水系逕流分擔評估規劃指出后溪底並無公共設施可供逕流分擔措施使用,因此建議短期均採用農田在地滯洪的措施;中興段排水下游因無公共設施可供逕流分擔措施使用,短期採用農田在地滯洪的措施,中期則規劃於都市計畫區配合公園更新改善推動逕流分擔,長期逕流分擔可以思考透過擬定臺中市大平霧地區都市計畫(原擴大大里)主要計畫案、擴大臺中市大平霧地區都市計畫(大里夏田產業園區)之公共設施空間達成;后溪底排水則無公共設施空間可以推動逕流分擔。南投縣隘寮溪排水逕流分擔措施規劃計畫指出,隘寮溪排水南埔路排水支線下游符合樣態一,而該處位於非都市土地,可透過協商取得私人空間施作逕流分擔措施。
圖19-烏溪流域內各類公共設施用地分布
圖20-烏溪流域土地洪氾重要課題評析情報圖