一、土地易積淹與淹水潛勢區位
本計畫檢視水利署24小時500mm定量降雨情境(約50年重現期距)之淹水潛勢圖,顯示大安溪流域之淹水潛勢區位集中於老庄溪排水下游與大安溪主流交會處一帶,以及卓蘭鎮內中正路、中山路及臺三線間之區域。檢視大安溪流域過往歷史重大颱洪災害,多以堤防沖毀等水道風險災害為主,流域中之內水積淹區位多屬低窪處農田或既有排水設施不足處,且因卓蘭鎮地勢較高,不受大安溪外水影響,重力排水無虞,退水時間短,故無重大之淹水災情。
二、淹水潛勢區位範圍內之國土功能分區與土地使用分區劃設情形
本計畫以水利署24小時500mm定量降雨情境之淹水潛勢圖資與「臺中市國土計畫」及「苗栗縣國土計畫」所劃設之國土功能分區及都市計畫土地使用分區進行套繪。
套繪圖資顯示流域內淹水潛勢區位所劃設之國土功能分區,於老庄溪排水下游與大安溪主流交會處一帶屬「城鄉發展地區第一類」(卓蘭都市計畫區)、「農業發展地區第一、二類」及「國土保育地區第一類」,如圖1。另檢視淹水潛勢區位於卓蘭都市計畫區內所劃設之土地使用分區,主要為農業區、學校用地(卓蘭國小)、住宅區、廣場兼停車場用地與批發市場用地(果菜市場)等,如圖2。
三、中高危險度破堤段影響範圍內之國土功能分區與土地使用分區劃設情形
本計畫參酌108年「大安溪水系風險評估」成果,檢視中高危險度堤段(廍子堤防)周邊國土功能分區劃設情形,如圖3所示,「臺中市國土計畫」於廍子堤防高破堤危險堤段堤內地區國土功能分區,包括農業發展地區第二類及第三類、國土保育地區第一類及第四類、城鄉發展地區第一類(鐵砧山風景特定區計畫)等,現況土地利用現況則以農田及闊葉林為主。而城鄉發展地區第一類「鐵砧山風景特定區計畫」之土地使用分區,如圖4所示,顯示均為保護區,惟因屬丘陵地地勢較高,應不致受影響。
圖5 大安溪流域土地洪氾課題綜整
(一) 民眾對非結構式減災措施認識有限
氣候變遷所導致之極端降雨使洪災風險增加,結構式減災措施有其極限,導入非結構式減災措施更顯重要。然而,民眾對於淹水程度認知差異大、對非結構式減災措施成效存疑,甚至普遍認為改善淹水僅為政府責任等。由此可見,在非結構式減災策略的推動上,除了由公部門就各級空間計畫、土地使用管制規則等方面進行各項規劃管制外,民眾對於氣候變遷的認知及非結構式減災措施的理解,方為導入承洪韌性理念成功與否的關鍵,包括如土地管制措施、NbS、農地在地滯洪等各項承洪調適策略之接受度與配合度,皆一定程度影響土地洪氾調適之成效,因此,應透過各種管道與方式持續宣導在氣候變遷導致的威脅下,非結構式減災措施的重要性。
(二) 流域內高淹水潛勢地區與國土功能分區間之競合
在24小時500mm定量降雨情境下,大安溪流域高淹水潛勢地區內之國土功能分區以農業發展地區第一、二類為主(約10.26與14.31公頃),其次為城鄉發展地區第一類(約5.66公頃),另有部分淹水面積位於國土保育地區第一類(約0.81公頃)。其中,淹水潛勢範圍涉及卓蘭都市計畫(城鄉發展地區第一類),對民眾生命及財產易產生威脅,應將其列為關注區位,並透過公有土地或公共設施發揮逕流分擔功能,落實整體都市地區出流管制措施,農業區則視淹水影響程度,考量在地滯洪可行性,以降低風險。
(三) 氣候變遷下破堤高風險堤段宜有適當之農業發展指導
大安溪主流廍子堤防破堤之高危險堤段周邊,主要為農業發展地區第二、三類,後續得適當管制農舍或相關農業產銷設施之申請,以避免承受生命財產損失風險,並可考量作為在地滯洪使用。至於城鄉發展地區第一類與國土保育地區第一類多屬丘陵地,現況為森林使用,不受破堤風險影響。
(四) 運用於調適規劃之土地管理工具未釐清
國土計畫法可運用工具包括流域區域計畫、縣市國土計畫之部門空間發展計畫、成長管理策略、氣候變遷調適策略及土地使用管制規則等,均可用以協助大安溪流域土地洪氾之調適規劃,然而各項土地管理工具之法源、適用時機與條件、具體執行作法為何,應透過系統性的彙整梳理,進而提出國土計畫檢討或各項土地使用管制修訂之建議內容,俾如將逕流分擔及農田在地滯洪等韌性承洪策略具體落實於國土規劃中。